W związku z niesłabnącym zainteresowaniem sprawą ekwiwalentu za niewykorzystany urlop załączamy poniżej Poradnik opracowany przez Pełnomocnika Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów adwokata Kacpra Matlaka oraz niezbędne załączniki.
Szczecin, 6 listopada 2018 r.
Art. 115a ustawy o Policji wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 roku, sygnatura akt K 7/15 został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Stanowił on podstawę ustalenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest możliwość dochodzenia przez funkcjonariuszy należnej im części ekwiwalentu, który został ustalony w niższej, niesprawiedliwej wysokości, na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. Przepisów ustawy
Trybunał nie mógł pogodzić z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zakresie, w jakim art. 115a ustawy o Policji ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego przepis stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Istota zawisłej przed Trybunałem sprawy sprowadzała się właśnie do wysokości tzw. mnożnika, który dla funkcjonariuszy Policji został wskazany jako 1/30, podczas gdy funkcjonariusze innych służb mundurowych (Straży Granicznej, żołnierze zawodowi itp.) mnożnik ten mieli ustalony na poziomie 1/21 lub 1/22.
Trafnie zauważył Trybunał Konstytucyjny, że kwestionowany przepis został dodany ustawą nowelizującą na etapie prac w komisjach. Wraz z wprowadzeniem art. 115 a ustawodawca na nowo unormował także czas służby i okres urlopu wypoczynkowego, zmieniając jego wymiar z 30 dni kalendarzowych na 26 dni roboczych. Zmiana ta nie pociągnęła jednak za sobą odpowiedniej zmiany w zakresie mnożnika na potrzeby ustalania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, co nadal pozostawało w relacji do dni kalendarzowych, a nie roboczych. Ustawodawca de facto o tej niekonsekwencji zapomniał.
Takie unormowanie spowodowało, że policjanci w porównaniu do funkcjonariuszy innych służb otrzymywali niższy ekwiwalent za niewykorzystany urlop, który odpowiadał ok. 73% dziennego uposażenia. Takie świadczenie nie tylko w ocenie policjantów, ale i Trybunału Konstytucyjnego nie stanowiło pełnej rekompensaty za czas niewykorzystanego urlopu i niesprawiedliwie różnicowało sytuacje funkcjonariuszy różnych służb.
Na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, wydane na podstawie art. 115 a ustawy o Policji decyzje o przyznaniu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop Policjantom należy uznać za wydane bez ważnej podstawy prawnej. Skutkiem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw jest bowiem, o ile w samym orzeczeniu nie wskazano inaczej, tak jak w omawianym przypadku, utrata mocy obowiązującej. To z kolei umożliwia funkcjonariuszom wznowienie postępowania administracyjnego i ponownego ustalenia wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Taka sytuacja może dotykać wielu byłych funkcjonariuszy Policji i może mieć doniosłe znaczenie dla ich sytuacji.
Podstawę skargi o wznowienie stanowi art. 145 a Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można bowiem pominąć, że postępowanie ze stosunku służbowego, a nie ze stosunku pracy, jest postępowaniem administracyjnym, do którego należy stosować właśnie reguły tego kodeksu. Zgodnie z wyżej przywołanym przepisem, można żądać wznowienia postępowania właśnie w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Trzeba pamiętać, że skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego tj. od dnia opublikowania wyroku w Dzienniku Ustaw. Termin ten upływa 6 grudnia 2018 roku.
Wznowienie postępowania może w przypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nastąpić tylko na wniosek zainteresowanej strony, a organy nie będą działać z urzędu. Skarga o wznowienie powinna czynić zadość wymaganiom formalnym: wskazywać stronę wraz z jej adresem, organ do którego jest kierowana, żądanie wznowienia postępowania i ponownego przeliczenia należnego ekwiwalentu z uwzględnieniem właściwego mnożnika, krótkie uzasadnienie i być podpisana.
Skarga jest wolna od opłat i powinna być wniesiona do właściwego Komendanta Miejskiego, Powiatowego, Wojewódzkiego Policji, który wydał pierwotną decyzję w sprawie ekwiwalentu urlopowego. Zazwyczaj będzie to Komendant jednostki, w której funkcjonariusz pełnił służbę bezpośrednio przed odejściem ze służby.
W uzasadnieniu skargi należy wskazać na niekonstytucyjność art. 115 a ustawy o Policji i zapadłe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 roku, sygnatura akt K 7/15, które stanowi samodzielną podstawę wznowienia postępowania.
Trybunał Konstytucyjny nie wypowiedział się wprost jaki mnożnik dla funkcjonariuszy Policji będzie właściwy. Wskazał jedynie, że należy skorelować ten mnożnik z wymiarem służby i sposobem ustalania wymiaru urlopu. W innych służbach mundurowych mnożnik ten wynosi 1/21 lub 1/22. Z pewnością powyższa kwestia wymaga uregulowania ustawowego i będzie przedmiotem sporów przed sądami administracyjnymi.
Wzór skargi przedstawiamy w załączeniu. Odrębnej analizy wymagają cywilnoprawne podstawy odpowiedzialności Skarbu Państwa, chociażby na podstawie art. 417-4171 k.c.
Można spotkać się z taką sytuacją, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop mogła być dokonana bez wydania decyzji (jako czynność techniczna). W orzecznictwie podkreśla się, że jeśli dokument spełnia formalne warunki decyzji, to niezależnie od jego formy należy uważać go za decyzję w rozumieniu prawa. W razie wątpliwości, w tym przypadku proponujemy funkcjonariuszom kierowanie wniosków o dokonanie ponownego przeliczenia wysokości należnego im ekwiwalentu. Wniosek taki można sformułować na kanwie wzoru skargi, wykreślając z niego podstawę prawną. Taką drogę mogą także próbować wykorzystać ci byli funkcjonariusze, którym ekwiwalent przyznano później niż 5 lat temu i którym skarga o wznowienie nie przysługuje. Krótko mówiąc osoby te mogą złożyć nie skargę o wznowienie, a wniosek o ponowne przeliczenie.
Pełnomocnik Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów
Kacper Matlak adwokat
przy współpracy Tomasza Łuczkowskiego radcy prawnego
Adwokat Kacper Matlak
Kancelaria Adwokacka
ul. Stoisława 3/3,
70-223 Szczecin
tel. 091 433 33 43, fax. 091 434 30 57
*****************************
Wybrane odpowiedzi na pytania dotyczące ponownego naliczenia ekwiwalentu po wyroku TK
"Z uwagi na liczbę pytań i brak możliwości rozpoznania każdej sprawy indywidualnej i oparcie odpowiedzi o ogólnie sformułowane pytania, bez znajomości szczegółów spraw poszczególnych funkcjonariuszy, każda sprawa może wymagać indywidualnej konsultacji prawnej przez wybranego przez zainteresowanych prawnika, mającego możliwość zapoznania się z dokumentacją i sytuacją konkretnych przypadków. Odpowiedzi udzielone na podstawie ogólnej informacji nie mogą być wiążące, a mają jedynie charakter pomocniczy." - Kacper Matlak
1) Czy mogę składać wniosek o ponowne naliczenie ekwiwalentu pieniężnego za nie wykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji? Na emeryturę przeszedłem z dniem 15-02-2006 roku.1) Czy mogę składać wniosek o ponowne naliczenie ekwiwalentu pieniężnego za nie wykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji? Na emeryturę przeszedłem z dniem 15-02-2006 roku.
ODP.: Należy odróżnić Skargę o wznowienie postępowania, od wniosku o ponowne przeliczenie ekwiwalentu. Tylko skarga jest ograniczona pięcioletnim okresem o którym mowa w art. 146 k.p.a. zgodnie z którym, uchylenie decyzji w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Wniosek o ponowne przeliczenie mogą składać funkcjonariusze, którzy odeszli ze służby po sierpniu 2001 roku, tj. po wejściu w życie zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów. Złożenie wniosku nie przesądza jednak o uwzględnieniu żądania.
2) Czy wniosek powinni napisać i złożyć w terminie do 30 dni wszyscy emerytowani policjanci, czy tylko ci którzy wcześniej odwoływali się od zaniżonej wypłaty?
ODP.: Należy odróżnić Skargę o wznowienie postępowania, od wniosku o ponowne przeliczenie ekwiwalentu. Skarga dotyczy sytuacji, w której funkcjonariusz otrzymał decyzję administracyjną. Wniosek dotyczy sytuacji w której wypłata nastąpiła w formie tzw. czynności materialno-technicznej lub w sytuacji w której upłynął termin na wznowienie postępowania. Tylko skarga jest ograniczona miesięcznym terminem na jej złożenie. Takiego ograniczenia nie ma, względem wniosku o ponowne przeliczenie. Jeśli mają Państwo wątpliwości, czy w Waszym przypadku została wydana decyzja administracyjna z ostrożności zasadne jest złożenie skargi w ustawowym terminie wraz z klauzulą: „W razie uznania przez organ, braku podstaw do wznowienia postępowania, proszę o potraktowanie złożonej przeze mnie skargi jako wniosek o naliczenie i wypłatę różnicy w wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy należny mi w związku ze zwolnieniem ze służby z Policji z dniem .......ze stanowiska.................."
3) Odszedłem na emeryturę w 2006 r. Przeczytałem komunikat w sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jeżeli dobrze zrozumiałem, to wykorzystując zamieszczony wzór pisma, mam zwrócić się do KWP z wnioskiem o ponowne przeliczenie i wypłacenie ekwiwalentu?
ODP.: Jeśli nie była wydawana w sprawie decyzja administracyjna można złożyć wniosek o ponowne przeliczenie ekwiwalentu. Jeśli taka decyzja została wydana można złożyć skargę o wznowienie postępowania. Tym niemniej, ani nazwa, ani podstawa nie wiąże organu, który powinien rozpoznać sprawę zgodnie z kierunkiem Państwa żądania. Por. pyt. Nr 2.
4) Do kogo należy kierować wniosek o wyrównania ekwiwalentu w przypadku kiedy funkcjonariusz pełnił służbę w Komendzie Miejskiej lub Powiatowej a wszelkie należności finansowe naliczane i wypłacane były przez KWP ( w tym ekwiwalent za niewykorzystany urlop)?
ODP.: Wniosek należy kierować do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Jednocześnie organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zgodnie z art. 65 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Jeśli mają Państwo wątpliwości w zakresie właściwości, biorąc pod uwagę, że nie mamy możliwości zapoznać się z pełną dokumentacją konkretnych osób, proponujemy wnioski wysłać do obu organów, które mogą być właściwe.
5) W przypadku kiedy nie było odrębnej decyzji dotyczącej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, czy przez decyzję administracyjną nie należałoby rozumieć decyzji o zwolnieniu ze służby, która jest wiążąca do dokonania rozliczenia funkcjonariusza ze wszystkich należności przysługujących w związku z przejściem na emeryturę (w tym również wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop)?
ODP.: Należy wyjaśnić, że jest utrwaloną praktyką niewydawanie decyzji w sprawie wysokości przyznanego ekwiwalentu, a decyzję taką wydaję się w razie odmowy jego wypłaty. Skoro zatem ekwiwalent nie został wypłacony w pełnej wysokości, to w brakującej części organ winien był wydać decyzję administracyjną. Każdy dokument w tej sytuacji wydany przez właściwy organ, zawierający elementy formalne, niezależnie od jego nazwy należy w naszej ocenie uznać za decyzję administracyjną. W przeciwnym razie, funkcjonariusz zostałby pozbawiony prawa do odwołania od nieprawidłowo naliczonego ekwiwalentu. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, iż zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny.Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni bowiem zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (tak np.: NSA (w:) uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983 r. Nr 1, poz. 14). Należy jednocześnie podkreślić, że w doktrynie oraz orzecznictwie wskazuje się na konstrukcję domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Według tych poglądów, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (vide: J. Jędrośka, B. Adamiak (w:) Glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1981 r., sygn. akt SA 761/81 - OSP: KA Nr 5/82; Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Zakamycze 2005, str. 611). Jak zauważył bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym, i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed Sądem Powszechnym Sądem Pracy.
6) Posiadam dwie decyzje Komendanta Powiatowego i Komendanta Wojewódzkiego oraz wyrok WSA z dnia 15 czerwca 2011r w sprawie odmowy wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Kiedy, chodzi o konkretną datę został złożony do TK wniosek ZG NSZZ Policjantów o zbadanie zgodności art. 115 a Ustawy o Policji z przepisami Konstytucji?
ODP.: Wniosek wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego 21 listopada 2014 roku.
7) Czy toczące się postępowanie w Trybunale Konstytucyjnym od 2015 r do chwili orzeczenia w sprawie K 7/15 z dnia 30 października 2018 r. wstrzymuje bieg terminu 5 (pięciu) lat o którym mowa w art. 146 § 1 kpa, ponieważ rozpatrzenie tej sprawy miało istotne znaczenie dla złożenia skargi na wznowienie postępowania?
ODP.: Nie. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym nie wstrzymuje biegu terminu z art. 146 KPA. Nie pozbawia to jednak strony prawa złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Termin pięcioletni określony w § 1 art. 146 KPA, chociaż zamieszczony został w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 KPA naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Nie mają prawnego znaczenia okoliczności, z powodu których do wznowienia postępowania doszło po upływie terminów określonych w art. 146 § 1 KPA. Ustanowione w art. 146 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanki negatywne nie pozbawiają organu właściwego w sprawie kompetencji ponownego rozpoznania sprawy, a wyłączają dopuszczalność podważenia mocy prawnej decyzji przez zastosowanie sankcji wzruszalności decyzji przez jej uchylenie. Nie jest zatem prawidłową wykładnią art. 146 § 1 KPA wykładnia, która wyprowadza pozbawienie prawa jednostki do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przesłanka przedawnienia obowiązuje tylko co do zastosowania środka prawnego uchylenia decyzji, a nie w zakresie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.
8) Gdzie mam złożyć skargę na wznowienie postępowania zgodnie z art. 145 a § 1 kpa Do WSA na wydany wyrok do Komendanta Powiatowego na wydaną decyzję?
Odp. W sytuacji, w której został wydany na podstawie art. 145 a ustawy o Policji Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wznowieniu podlega sprawa tocząca się przed tym Sądem na podstawie art. 272 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z ww. przepisem można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. W takiej sytuacji skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Do wznowienia postępowania na tej podstawie właściwy jest sąd, który ostatnio orzekał w sprawie.
9) Od września 2006 roku przebywam na emeryturze. Czy wypłacony równoważnik za wykonywanie czynności w czasie wolnym również podlega ponownemu naliczeniu na zasadach określonych wyrokiem TK?
ODP.: Wyrok Trybunału nie dotyczy innych świadczeń niż określonych w art. 115 a ustawy o Policji. Przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, biorąc pod uwagę zakres złożonego przez NSZZ Policjantów wniosku była jedynie norma regulująca sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 niewykorzystany dzień urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. O innych uprawnieniach Trybunał się nie wypowiadał.
10) Po zwolnieniu mnie ze służby w 2015, po przeprowadzonym 3 letnim postępowaniu administracyjnym został mi przyznany i wypłacony w 2018 r. ekwiwalent za ponad 400 godzin niewykorzystanego czasu wolnego w przeliczeniu 1/30 . Czy wypłacony mi ekwiwalent podlega pod Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 , czy też wyrok ten dotyczy jedynie urlopów.
ODP.: Porównaj pyt. 9. 11) Czy ekwiwalent za urlop przysługuje policjantom, którzy odeszli na emeryturę przed 2001 rokiem? Mam na myśli rok 1999.
ODP.: art. 115a ustawy o Policji uznany przez Trybunał Konstytucyjny wszedł w życie w 2001 rokiem. Nie mógł więc być podstawą wydania jakichkolwiek decyzji przed jego wejściem w życie. Wyrok Trybunału nie ma więc wpływu na sytuację prawną byłych funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby przed wejściem w życie kwestionowanego przepisu.
12) Czy mam złożyć wniosek czy skargę? Odszedłem na emeryturę w 2017 roku i nie mam ani decyzji ani rozkazu odnośnie naliczenia ekwiwalentu. Po prostu otrzymałem kwotę na konto bankowe.
ODP.: por. odpowiedź na pytanie nr 2. Jeśli mają Państwo wątpliwości, czy w Waszym przypadku została wydana decyzja administracyjna z ostrożności zasadne jest złożenie skargi w ustawowym terminie wraz z klauzulą: „W razie uznania przez organ, braku podstaw do wznowienia postępowania, proszę o potraktowanie złożonej przeze mnie skargi jako wniosek o naliczenie i wypłatę różnicy w wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy należny mi w związku ze zwolnieniem ze służby z Policji z dniem .......ze stanowiska.................."